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        政府信用

        作者:南京公司注册 ID:6479 / 打印

          

        政府信用  

        政府信用(governmentalcredit)是社会公众对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价,是在政治委托—代理关系中产生的代理人信用,反映了公众对政府的信任度。政府信用作为社会信用体系的一个主要内容,也同样强调言行的客观后果,它考量政府行为对公众和社会的影响,同时又不得不顾及公众和社会对政府的看法和态度。政府信用需要政府的自觉,政府的良知与行为自主性能够提高政府能力、克服信任危机和提升政府形象。  

        简介  

        政府信用是社会公众对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价,是在政治委托一代理关系中产生的代理人信用,反映了公众对政府的信任度。  

        政府信用作为社会信用体系的一个主要内容,也同样强调言行的客观后果,考量政府行为对公众和社会的影响,同时又不得不顾及公众和社会对其看法和态度。  

        政府信用需要政府的自觉,政府的良知与行为自主性能够提高政府能力、克服信任危机和提升政府形象。  

        政府信用与企业信用、个人信用相比,其内涵和外延都有不同。  

        但政府信用的主体是政府,因此,就其主体本身而言,政府信用就是指政府及其部门作为公共权力机构或公共权力的代理者信守规则、遵守诺言、实践践约。同时,就政府的客体或对象来说,政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。政府信用体现的是政府的德性,是政府的“言”与政府的“行”的有机统一,是政府的“自利性”屈从于“公共性”的必然要求,是政府的“主观”言行与社会的“客观”评价的和谐一致。  

        政府信用特点  

        政府信用具有公共意识、规则意识、责任意识、示范意识,这些意识反映了政府信用具有公共性、规则性、责任性和示范性的特点。  

        公共性  

        政府作为公共权力的代理者,必须为公众着想、为公众服务,必须体现公正、维护公平、服务公开,必须立足于公共领域基础之上反应公意、“公而忘私”。政府信用体现在公共  

        政府信用  

        政府信用  

        事务管理当中就要求抛开政府官员的自利动机,一心一意为公众服务,制定公共政策、提供公共产品、维护公共利益,因此,政府信用体现的就是一种公共意识。  

        规则性  

        政府作为公共规则的制定者和维护者,他首先必须身体力行,遵守法律规则和道德规则,恪守规则的愿望和意志,因为规则对于所有的社会成员都一视同仁。政府信用要求公共行为规则制定明确,特别是合乎规则的行为与违背规则的行为之间的界限必须明确,同时也必须明确外在的道德制裁机制,使得诚信之德产生约束力,因此,政府信用意识就是一种规则意识。  

        责任性  

        政府作为公共权力机构,要勇于承担责任、要善于维护责任,一个不负责任的政府是懦弱的政府、是无所作为的政府。政府信用要求有能力、有责任为公众谋求福祉,兑现承诺,敢于对公共决策失误负责,因此,政府信用意识就是一种责任意识。  

        示范性  

        政府作为社会公众观念与行为的指导者,作为国家管理的实体存在,其言行对于全社会来说有着重要的指导意义和符号意义,“上梁不正下梁歪”,政府守信程度影响公众的守信程度,政府信用是社会信用的主要量标,因此,政府信用意识就是一种示范意识。  

        公共关系  

        政府信用强调处理好与公众、企业、市场、社会等若干公共关系,建立良佳的行政生态或政治生态,从而树立良好的社会信用环境。同时,政府的公信力也体现于这些公共关系当中,并由这些公共关系反映出来。  

        政府与公众的关系  

        政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者,公众是政府政策的动员者和实践者,政府与公众的关系是“舟水”关系、“鱼水”关系还是“油水”关系、“水火”  

        政府信用  

        政府信用  

        关系将说明政府的合法性程度,政府公共政策的供给和公共产品或公共服务的提供状况将反映政府的信用水平和公众的满意程度。由此可知,政府及其官员是公众的“勤务员”,政府信用状况影响政府与公众的关系。  

        政府与企业的关系  

        政府与企业是两个独立的平等主体,他们在经济领域的分工体现为间接生产领域和直接生产领域、垄断型领域和非垄断型领域、公共型领域和非公共型领域的分工,政府表现为宏观经济领域的主体地位,企业表现为微观经济领域的主体地位,政府为企业安排经济运行制度和引导企业发展方向,企业为政府提供有利的财政支持和微观经济运行状况。由此可知,政府是企业的“引航员”,政府的信用水平影响企业的信用程度,企业的信用状况反映政府的信用质量。  

        政府与市场的关系  

        一切经济活动都是直接或间接地处于市场关系之中,市场机制是配置生产要素和分配经济利益的基本运行机制,政府公共产品的供给或公共服务的提供直接或间接地依赖于市场,同时,政府既可以抑制或代替市场的功能,也可以扩张或补充市场的作用,也就是说,政府对于市场起着宏观调控的功用,如果说市场是交通要道,那么政府就是红绿灯。由此可知,政府是市场的“掌舵者”,政府的信用程度决定市场的信用水平。  

        政府与社会的关系  

        政府与社会其他要素的关系诸如政府与社区、政府与媒介、政府与国际关系等等,这些关系无不体现信用关系在他们之间的作用,比如政府信用影响社区公共服务的质量,政府信用是通过大众传播媒介反映和测度的,政府信用影响国际形象等。由此可知,政府是社会的“中流柱”,政府的信用效应能够创造社会信用环境。  

        现状考察  

        中国社会正遭受着诚信缺失的严重困扰。中国人民银行引用的调查资料显示,全国每年因为信用缺失造成企业间接直接损失5855亿人民币。国家工商总局的调查报告显示,在全国的合同交易中,正常履约率只有60%。国家审计署披露,有67%的大型国有企业做假帐。有  

        政府信用  

        政府信用  

        关部门的调查还显示,偷税漏税、骗汇现象屡禁不止;假文凭、假证书、假公证、假帐目泛滥成灾。舆论界普遍认为,信用危机居腐败之后成为阻碍中国经济发展的第二大因素,信用危机导致企业生产经营成本增加15%左右。面对如此严重的诚信缺失和信用危机,各级政府有不可推御的责任。  

        从总体上讲,我国当前政府信用行为的主流是好的,特别是改革开放以来,由于坚持了“一个中心、两个基本点”的基本路线,中国物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设取得了举世瞩目的成就,政府的信用度在国际国内都在逐步提高。但是,人们必须清醒地看到,由于体制方面的原因和认识上的偏差,政府信用还存在一些不容忽视的问题,主要表现在以下几个方面:  

        腐败形势严峻  

        严重侵蚀了政府信用。国际知名的反腐专家海登海默教授曾经把中国的腐败分成“黑色腐败”、“灰色腐败”和“白色腐败”三种类型。所谓“黑色腐败”包括贪污贿赂、挪用公款、走私偷税等等经济犯罪行为。“灰色腐败”是指在行政权力掩护下追求个人利益或小集团利益最大化的一种经济腐败行为。“白色腐败”指党政领导在实施法律和资源分配上对亲朋好友的偏袒。现今中国的腐败状况事实上已经严重到几乎所有的腐败类型都能找到,国家资产大量流失,政府信用遭到严重侵蚀嘲。  

        政府政策缺乏稳定性和连续性  

        在地方上表现最为突出的是“新官不理旧事”,后任政府领导拒绝为前任政府领导的执政埋单。地方各级政府组成人员特别是主要负责人的工作一旦发生变动,往往会给当地政府工作的连续性带来潜在的破坏,时常出现一届政府一套政策,社会组织和人民群众对政府的公信力颇有微词。  

        政府行为透明度不高  

        有的地方选拔干部不公开,财务收支不公开,重大事项不公开,办事依据不公开,办事程序不公开,办事结果不公开,习惯于暗箱操作,人民群众了解政务信息的渠道不畅通,由此导致人民群众对政府的种种猜疑和不信任。  

        行政执行不规范  

        有的行政机关滥用行政执行权,把行政执行当作创收的手段,以罚代法;有的在行政执行中滥用自由裁量权,根据不同对象办关系案、人情案;有的投机专营,在行政执行时,对自己有利的事积极办,对自己无利或微利的事则得过且过;有的地方政府在贯彻执行上级的方针政策时搞“上有政策、下有对策”,人民群众很不满意;有的地方有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈;有的地方为各种制假贩假活动大开绿灯或实施保护,严重破坏了正常的市场经济秩序,同时也严重侵蚀了政府信用。  

        滥用地方政府职能  

        有的地方政府不恰当地介入市场竞争性行业,与民争利;有的地方为了制造虚假政绩,不惜以牺牲国家整体利益为代价,甚至肆意破坏政府信用和金融信用,采取非正常手段强迫银企合作,迫使银行给效益差或根本无市场前景的企业项目贷款,换取所谓GDP的增长;有的地方在招  

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        商引资时热情周到,承诺多多,开出许多优惠条件吸引投资者,而一旦项目投入运营就出尔反尔,甚至吃、拿、卡、要,搞得投资方陷入尴尬境地。如此种种,如果不加以克服,必定严重损害政府信用,严重影响当地经济与社会的可持续发展。  

        公务员滥用职权  

        公务员作为人民的公仆,理应依法行政、科学行政、民主行政,维护政府信用。然而,有的公务员却习惯弄虚作假,欺上瞒下,只对上级负责,不关心困难群众的生产生活;有的公务员对国家的方针政策阳奉阴违,工作方式简单粗暴,对群众欺诈恐吓,屡屡侵犯群众利益;有的公务员与黑社会分子称兄道弟、讲哥们义气,甚至直接充当黑恶势力保护伞,为虎作伥;有的公务员玩讲刺激,穿讲名牌,吃讲野味,住讲豪华,高高在上,严重脱离群众这些行为和做法严重败坏了政府信用,损害了政府形象,影响极其恶劣。  

        在现代社会,政府信用缺失是社会信用体系中最具破坏力的恶性病毒,它会直接导致社会信用体系的崩溃瓦解,严重损害人民群众的根本利益和政府的形象,严重妨碍经济、社会的全面进步。中国国民的诚信水平总体上有所下降,有些国民的诚信水平甚至已经突破了道德底线。不讲诚信、不守承诺、轻信寡诺,让人们损失的不只是金钱,更主要的损失是破坏人们相互之间的信任和相互间情感交流的纽带。显然,国民的信用缺失与我国政府信用缺失有很大关系,因此加强政府信用建设已刻不容缓。  

        提高政府信用  

        进入新世纪新阶段,国际局势发生新的深刻变化,经济全球化、世界多极化、文化多元化势不可挡,综合国力竞争日趋激烈,这对政府信用相应地提出了更高的要求。良好的政府信用的建立和提升并不是一个自发的过程,而必须通过系统有效的信用建设方可实现。政府信用建设是一项复杂的系统工程,必须从现阶段我国行政生态环境的实际情况出发,采取切实有效的措施进一步改善政府治理状况,推进政府与公众的良性互动,增强政府对公众的责任感和回应力,不断提升政府信用。  

        1、实施善政,牢固树立政府信用观。詹姆斯·福里斯特尔曾经说过:“政府工作的困难在于,它不仅必须干得很好,而且必须让公众相信它干得很好。换句话说,能力和表现都是必要的”。政府信用是政府力量的源泉,是政府的生命线,也是政府构筑善政的重要资本。所谓善政,实际上就是对契约的依法履行,对代理责任的有效承担,对公众期待的良性回应,增进政府信用的基本途径就是推进法治行政、责任行政和回应行政。  

        2、全面加强法治行政。法治意味着一种良好的治理状态或秩序,在这一治理状态中,法具有普遍性和有效适用性,法律具有至上权威。将政府行为纳入法治的轨道,有助于增加政府行为的透明度,有助于增强公众的预见性,从而有助于提升公众对政府的信任感。当前,人们必须全面推进依法行政,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,将坚持党的领导、人民有序参与和依法行政有机统一起来,维护宪法权威,确保政令畅通,坚持执政为民,忠实履行宪法法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益。  

        3、全面建立责任行政。责任行政意味着行政主体和公务员必须履行法定的职能和义务,必须对自己的行政行为负责。没有履行或不适当履行其法定职责的,就是失职,必须承担由此而引起的责任。通常,政府机关和公务员要切实承担起四个方面的责任:一是政治责任,其核心是对同级人民代表大会负责,其实质是对国家、对人民、对公共利益负责;二是法律责任,公务员必须模范遵守法律法规,依法行使权力并对权力行使的后果承担法律责任;三是行政责任,公务员应该在法定的权限范围内活动,依法行政,合理行政,文明行政,严格按程序办事,否则要承担行政责任;四是道义责任,公务员要模范遵守社会公德、传统美德、公序良俗和行政伦理,否则要承担道义责任。  

        政府信用  

        4、全面推进回应行政。回应行政意味着政府对公众的期待和要求作出及时、负责、满意的反应,不得冷漠处置、无故拖延或没有下文,在必要时还应当定期或不定期地主动征求公众意见,解释政策法规规章和回答问题,鼓励公众有序参与,增进公众与政府的良性互动。回应行政注重以人为本,其实质是一种服务行政,它不同于统治行政和管制行政,注重培植公众对政府的理解和信任,注重培植公务员对公众的感情,是一种符合时代的文明行政模式。5、以制度创新根治腐败。腐败是侵蚀国家肌体的“毒瘤”,要提升政府信用,首先就需要坚定地反腐败。反腐败活动存在着社会成本与收益,反腐败必须考虑成本与收益的对比,要寻求反腐败的长效机制。结合我国的现实国情,重点是以制度创新根治腐败,通过深化行政体制改革,堵塞制度漏洞、强化监督机制,加大惩罚力度,增加腐败的成本,使公务员不可能、也不敢于腐败;适度提高公务员待遇,承认和尊重公务员的合法权益,让公务员过上比较安定富足的生活,使公务员能够珍惜自己的荣誉、名声和职务,营造没有必要去腐败的氛围嘲;加强思想政治教育和道德约束等方法,使公务员牢固树立人民公仆观念,自觉养成廉洁自律习惯,不断提高拒腐防变能力,作到“常修为政之德,常戒贪欲之念,常怀律己之心”,真正达到不愿意腐败的崇高境界。  

        6、保持政策法规的稳定性和连续性。政府通过制定政策、法规来调整人们的行为,体现在政府的经济管理行为上,就是给市场运行提供“游戏规则”,然后通过引导、规范、监管、奖惩等措施,促使各市场主体按既定规则进行活动,从而促进经济发展和社会进步。政策是指导人们开展经济和社会活动的指挥棒,其实也是一个合约,政府每出台一项政策就意味着与社会立下了一个约定,这个约定必须得到政府本身的遵守,政府才有信用可言。政策的科学性、稳定性和连续性会给人以信心,使人们在经济活动中做出理性预期并遵守约定。  

        政府是诚信社会的维护者。信任是政府存在的基石。英国学者詹姆士.哈林顿认为:“在一个共和国中,如果要通过公众的选举而获得崇高地位,便只有美德受到一致公认时才能达到目的。如果政权是民主的和平等的,便尤其如此。”失去诚信,政府就不可能赢得公众的支持。因此,政府必须坚定不移地践行诚信原则,以诚信为先,言必行,行必果。从社会经济层面来看,市场经济是一种信用经济,政府在市场信用关系中充当不可替代的作用,是信用经济的引导者和保护者。从社会心理来看,中国民众对政府有一种朴素的依赖感,相信作为权威的政府是公正的、诚信的,政府是民众最后的依靠。因此,打造诚信政府是赢得民心的重要手段。  

        政府是诚信社会的倡导者。社会信用具有公共物品属性和外部性。经济学家赫希认为,信任是很多经济交易所必需的公共物品。著名经济学家阿罗认为,信任是社会系统的润滑剂,它非常有效,却不易买到,因为信任和类似的价值观属于经济学家所说的外部事物。政府诚信对社会的影响至关重要。一方面,政府是否诚信,直接决定社会诚信;另一方面,社会诚信需要政府的示范和促进。因此,作为掌握公共权力、提供公共服务、代表公共利益的政府,理所当然地应当倡导与维护社会诚信。  

        政府是社会诚信的管理者。对社会诚信的管理,是现代政府的一项基本职责。市场的不平等性与信息的不对称性,需要借助政府的力量而不是个别厂家或消费者来对市场中的非诚信行为进行管制和规制,因为政府具有其他社会组织和个人所不具备的强制力。所以,掌握公共权力的政府必须担负起社会诚信的管理者角色。  

        主要形式  

        政府信用是指以政府为一方的借贷活动,即政府作为债权人债务人的信用。政府信用是一种古老的信用形式。现代经济活动中的政府信用主要表现在政府作为债务人而形成的负债。  

        政府信用主要有内债和外债两种形式。内债以发行政府公债、发行国库券、发行专项债券和向银行透支或借款为主。外债则主要表现为政府间借贷和向国际金融机构借贷  

        缺失原因  

        改革开放以来,我国政府在公众心目中的威望和公信力大大提高。但是,一些政府部门尤其是一些地方政府对政府信用问题认识不够,他们认为政府权力可以随意行使不受制约,甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题。在这样的观念支配下,违法行政,地方政府公然违背中央的政策,失信于民的现象不断发生。有些地方政府在经济活动中,不恰当介入,以公共利益为借口,公然违约,不守承诺,“透支”政府信用。甚至政府弄虚作假,欺下瞒上,朝令夕改,政策随意。加上监督不力,造成违法行政、执法犯法、违法执法现象屡禁不止,严重损坏了政府的形象,使公民失去对政府的信心。  

        政府信用缺失的原因之一是行政理念中民主、服务的缺失。从历史上看,我国封建专制统治历史漫长,政府作为凌驾于社会之上的国家机器,历来是“治人”黎民百姓对政府只能俯首称臣。政府  

        可以凭借国家机器的强制力任意发挥自己的意志以实现对社会的统治。虽然我国人民民主专政的政权建立已有半个多世纪,但是这种根深蒂固的封建专制思想常会自觉不自觉地影响着代表人民行使公共权力的某些政府官员们,使他们忘记了手中的权力来源于人民,将民主的理念抛之脑后。“做人民公仆”、“为人民服务”等等口号仅仅是理论上衡量政府官员的标准,在实践中却常常落空,以至于在他们侵害人民利益时,常常麻木不仁,无动于衷。很多官员有强烈的“为民做主”的思想意识,他们将自己凌驾于百姓之上。基于这种认识,中国的官和民从来就是管理与被管理,更确切地说是管制与被管制的关系。对于中国的行政官员来说,只有行政过程中的“恰当不恰当”、“方式与方法”对与不对的问题,而没有所谓信用问题。  

        政府信用缺失的原因之二是行政权力运行的法制化程度低,法律意识淡薄。对政府行政权力运行的制约机制还没有完全建立起来。有关行政法律、规章较为抽象,规范性和操作性差执法部门和执法人员有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在,徇私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜;我们习惯于以部门文件来约束和监督权力运行,对官员的处罚经常是以党纪政纪、行政处罚、纪律处分代替法律制裁,而且标准也因人而异、因事而异,威慑性明显不足。这种法律制度上的漏洞的直接后果就是政府绝不可能建立起对公民的信用。  

        政府信用缺失的原因之三是公民在自己的权益受到政府及其工作人员侵害时,受“民不与官斗”思想的影响,一味退让,忍气吞声,有的是不懂法而不诉诸法律、法规来保护自己的权益。更多的则是害怕报复,不敢拿起法律的武器,维护自己的合法权益。近年来民告官的行政案子越来越少,从另一侧面也说明了问题。这就更加滋长了某些官员权力膨胀、肆意妄为,更不用谈政府及其公务员的信用问题了。  

        政府信用重塑  

        政府信用的严重缺失,造成整个社会发展积极性的丧失,社会必然陷入信用危机的恶性循环中。规范政府行政,提高政府行政的公信度是目前政府改革的重要内容,也是政风建设的重要组成部分,重树政府信用,取信于民刻不容缓。  

        第一,依法行政是重塑政府信用的根本保证。人民遵法守法,政府依法行政,应该是社会主义市场经济的基本要求。改革开放以来,我国在行政领域制定了众多的法律法规,但政府依法行政还存在很多问题,政府及其职能部门不按照行政法规和部门规章办事的现象突出,违法审批、乱执法、违法执法、滥处罚、执法不公不严、官员违法等有悖于依法行政的现象屡禁不止,严重损害政府在人民群众中的信用形象。只有依法行政,依法执法,才能树立政府为人民服务的形象,才能从根本上解决政府的信用问题。  

        第二,加强政府行政决策的科学性,杜绝朝令夕改。行政决策是国家行政机关依据法定权力履行职能对国家和社会公共事务做出的决定。但是一些地方政府在行政决策中严重违背经济规律,以行政长官的以之代替科学的论证,甚至有的行政领导为了政绩而上马“政绩工程”,最终出现相河南省灵宝市豫灵镇100年才能还清的债务;浙江慈溪80多名老百姓为政绩工程上访不断的事例。这一方面是官员不顾当地经济发展的现状,不考虑群众的承受能力的“政绩思想”在作怪,另一方面,一些领导干部,即使真想为地方经济发展建功立业,也没有科学论证,款贷了、工程上马了,领导上调了,债务留给当地群众了。一些地方政策没有连续性,朝令夕改,说变就变,一届政府一朝政策,影响政府的形象,使群众对政府的信任降低。  

        第三,政府在处理经济活动各行为主体之间的利益冲突时,坚持公正、公平、公开的原则,重树政府信用。农民的负担问题、证券市场的造假问题、社会公共产品和服务的定价问题、民与官的官司问题等能否处理好实际上是对政府信用的考验,同时也是提高政府信用度的机会。政府只有真正成为了一个合格的“裁判员”,才能得到各个社会阶层的认可。第四,严厉惩治政府官员的腐败行为,转变行政理念,树立服务行政思想。中国的官本位思想和政府权力缺乏有效监督,使得有些政府官员的腐败行为获得了思想意识上的纵容和很低的个人风险成本。然而却因为这一小部分人的行为,却使公众对政府的信任大打折扣。加大惩罚措施,惩治高腐败行为,是提高政府信用度一个很重要的方面。政府是否守信不单是政府官员的个人素质和品行问题,而是政府机关行使权力的观念和责任问题。一个负责的政府,必定是一个讲信用的政府,而一个政府不讲信用,就是其不负责任的表现。解决政府信用问题的关键在于加强政府的责任意识,建立健全政府及其工作人员的责任追究制度。把责任落实到具体的工作部门、具体的办事人员,有事就办,有错必纠,言必行,行必果。只有这样,才能取信于民,才能在人民中树立政府良好的信用形象。

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